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自然资源部:新型城镇化背景下 加快推进农村土地流转

聚土网 2019-09-07 11:34
摘要:新型城镇化背景下,构建完整的农地权利,塑造独立完整的土地承包经营权,加快推进农村土地流转。

一、关于构建完整的农地权利 

  (一)关于实现地位平等的农地权利。党的十八届三中全会提出,建立城乡统一的建设用地市场,在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价;缩小征地范围,规范征地程序,完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制;保障农户宅基地用益物权,改革完善农村宅基地制度。2014年,中办、国办印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》。经全国人大授权,2015年起在33个县(市、区)开展试点,其后又将试点延期至2019年底。从试点情况看,农村宅基地制度改革在健全宅基地权益保障方式、完善宅基地审批制度、探索宅基地有偿使用和自愿有偿退出机制等方面进行了有益探索,农村土地征收制度改革在完善被征地农民多元保障机制等方面取得积极进展。 

  (二)关于塑造独立完整的土地承包经营权。《农村土地承包法》规定:国家实行农村土地承包经营制度。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式。农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户,农户内家庭成员依法平等享有承包土地的各项权益。主要包括:依法享有承包地使用、收益的权利,有权自主组织生产经营和处置产品;依法互换、转让土地承包经营权;依法流转土地经营权;承包地被依法征收、征用、占用的,有权依法获得相应的补偿;以及法律、行政法规规定的其他权利。同时,承包方也承担着相应的义务:维持土地的农业用途,未经依法批准不得用于非农建设;依法保护和合理利用土地,不得给土地造成永久性损害;法律、行政法规规定的其他义务。依照法律规定,承包农户拥有独立完整的土地承包经营权。近年来,通过开展农村承包地确权登记颁证工作,将边界清晰、面积准确的集体耕地承包经营权确认给承包农户,进一步稳定了农村土地承包关系,丰富了农村土地权能,强化了对承包农户土地承包经营权的物权保护。 

  二、关于丰富农地流转形式,完善农地流转规则 

  (一)关于突破现有所有权流转形式。土地市场化流转是促进土地资源优化配置的必然要求。土地作为农村最重要的生产要素,要在坚持集体所有、家庭经营的基础上,促进其依法自愿有偿流转。特别是集体建设用地,要建立健全城乡要素市场化配置机制,真正做到城乡土地同地同权,健全完善农村土地产权交易制度,支持农村集体经营性建设用地进入市场交易,让土地在流动中实现其应有价值,增加农民和农民集体的财产性收益。下一步,我部将会同相关部门积极推动《土地管理法》等法律法规的修订完善,吸收农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地管理改革等方面的成果,推动建立城乡统一的建设用地市场。 

  (二)关于完善农地流转形式。2007年颁布并施行的《物权法》,明确土地承包经营权为用益物权,从法律制度上保障了农民的土地承包经营权,进而保障了农民生存和发展的权利。将土地承包经营权规定为用益物权而不是一种合同上的权利,其法律性质和法律效力是不同的。用益物权使土地承包经营权成为独立的财产权利,农户成为独立的民事权利主体,承包经营权人可依法享有将土地承包经营权流转的权利,任何组织和个人不得强迫或者阻碍。 

  关于转让。2018年12月修正的《农村土地承包法》规定,经发包方同意,承包方可以将全部或者部分的土地承包经营权转让给本集体经济组织的其他农户,由该农户同发包方确立新的承包关系,原承包方与发包方在该土地上的承包关系即行终止。转让土地承包经营权,需经发包方同意,是因为转让后,承包方与发包方就该土地上的承包关系及相应的权利义务随之终止,并由受让方与发包方确立新的承包关系。承包方未经发包方同意就转让其土地承包经营权,发包方的权利难以得到保障。当然,发包方应当尊重承包方的流转意愿,不得以此为借口阻碍承包方依法转让土地承包经营权。转让是土地承包经营权的彻底让渡,本次修法取消了承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源等条件,将转让限定于集体经济组织内部,便于集体经济组织的监督管理,也可以防止受让方利用承包地从事非农业活动。按照《农村土地承包法》的规定,转让土地承包经营权,采取登记对抗主义。即土地权利的变动依当事人的意思表示而产生法律效力,当事人可以登记,也可以不登记,不登记的,其权利不得对抗善意第三人。 

  关于抵押、担保。赋予承包土地经营权抵押、担保权能,使农民拥有的承包地权能更加完整和充分,有利于扩展农地的生产经营功能,有利于促进农业农村发展,是增加农民财产性收入的重要渠道。党的十八届三中全会《决定》提出,在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下,赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。2014年中央1号文件提出,允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。2014年中办、国办《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》提出,按照全国统一安排,稳步推进土地经营权抵押、担保试点,研究制定统一规范的实施办法,探索建立抵押资产处置机制。2015年中央1号文件再次强调,做好承包土地的经营权和农民住房财产权抵押担保贷款试点工作。2015年,国务院印发《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》,第十二届全国人大常委会批准在北京市大兴区等232个试点县(市、区)开展农村承包土地的经营权抵押贷款试点。2016年,中国人民银行等5部门印发《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》,就土地经营权抵押程序、价值评估、抵押物处置等做出了具体规定。2018年12月修正的《农村土地承包法》规定,承包方可以用承包地的土地经营权向金融机构融资担保,并向发包方备案。受让方通过流转取得的土地经营权,经承包方书面同意并向发包方备案,可以向金融机构融资担保。担保物权自融资担保合同生效时设立。当事人可以向登记机构申请登记,未经登记,不得对抗善意第三人。 

  关于入股。2018年12月修正的《农村土地承包法》将土地经营权入股作为流转的方式之一,需向发包方备案。承包地的土地经营权入股法人企业后,能处置的只是承包地的土地经营权,土地承包权仍归承包方,集体土地所有权也不改变。 

  三、关于构建农地流转市场 

  (一)关于搭建农地流转载体和平台。2014年,中办、国办《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》明确要求,要研究制定流转市场运行规范,加快发展多种形式的土地经营权流转市场。依托农村经营管理机构健全土地流转服务平台,完善县乡村三级服务和管理网络,建立土地流转监测制度,为流转双方提供信息发布、政策咨询等服务。按照中央要求,我部于2016年出台了《农村土地经营权流转交易市场运行规范(试行)》,明确了在流转交易市场进行交易的相关规程。目前,已有21个省份出台农村产权流转交易市场建设的指导性文件。全国有1200多个县(市、区)、18000多个乡镇建立农村土地经营权流转服务中心,还有一些村也设立了交易服务点,为流转双方提供信息发布、价格指导、政策咨询等服务。 

  (二)关于完善农村土地价值评估机制。目前,自然资源部服务于农村土地交易的低价评估专业化服务机制已基本成熟,工作基础、技术标准、专业人员能够满足农村土地交易各项评估需求。一是有数量庞大的专业技术队伍。二是为合理评估农地价格,完善农用地土地等级价格体系,国土资源部在已颁布的《农用地分等规程》《农用地定级规程》《农用地估价规程》的基础上,于2016年发布了《集体土地使用权地价评估技术指引》。三是每年部署城乡地价调查与监测工作,要求各地加快完善以基准地价、标定地价为核心的公示地价体系,支撑城乡土地市场一体化建设。有条件的省(区、市)部署开展集体土地基准地价制订。同时,自然资源部组织开展了全国农用地分等定级工作,彻底摸清了全国农用地质量分布,形成了覆盖全国、多种精度的农用地分等定级成果,为农村土地交易评估提供了坚实的技术基础。 


 
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